Zahnlos und kein Tiger

100 Jahre Internationale Arbeitsorganisation (ILO) – Ohne Systemkonkurrenz kaum durchsetzungsfähig

Eine Analyse von Anne Rieger

Wie können Jeans für unter 11 Euro oder T-Shirts für unter 1,50 hergestellt und verkauft werden? Warum sterben Minenarbeiter, die für Vale arbeiten, das größte Bergbauunternehmen der Welt? Diese Fragen drängen sich auf, wenn wir uns die Jubelreden bei den Feiern anlässlich des 100. Geburtstags der International Labour Organisation (ILO) anhören.

Die Internationale Arbeitsorganisation, so der deutsche Name der ILO, ist beauftragt, internationale Arbeitsstandards weiterzuentwickeln. Dazu arbeitet sie rechtsverbindliche Übereinkommen sowie Empfehlungen an die Mitgliedstaaten zu verschiedenen Gebiete des Arbeitsrechtes aus: Standards für Mutterschutz, prekär Beschäftigte, Altersgrenzen etc. 188 Übereinkommen und 198 Empfehlungen bilden das „Internationales Arbeitsgesetzbuch“. Übereinkommen begründen nach Ratifizierung durch einen Mitgliedstaat rechtliche Verpflichtungen, Empfehlungen, Orientierungshilfen für die Politik. Mitglieder müssen der ILO über die Umsetzung der von ihnen ratifizierten Übereinkommen sowie über den Stand ihrer nationalen Gesetzgebung in Bezug auf Arbeitsrecht und Arbeitsschutz regelmäßig Bericht erstatten. Allerdings besteht das Prinzip der Freiwilligkeit: Selbst, wenn alle deutschen Delegierten einem ILO-Übereinkommen zustimmen, ist die deutsche Legislative frei, dieses Übereinkommen zu ratifizieren oder nicht zu ratifizieren.
Der ILO gehören 187 der 195 Staaten an, zu Beginn waren es 44. Hauptsitz ist seit 1946 Genf, im Palast der Vereinten Nationen in Europa. Dort tagt einmal jährlich für zwei Wochen die „Internationale Arbeitskonferenz“, das Parlament, die Legislative der ILO. Dreimal im Jahr trifft sich das Exekutivorgan, der „Verwaltungsrat“. Die Operative ist das „Internationale Arbeitsamt“, in dem 2.700 Beschäftigte aus 150 Nationen arbeiten, in Genf und 40 weiteren Büros weltweit. Die deutsche Vertretung hat ihren Sitz in Berlin und wird von Annette Niederfranke, ehemalige Staatssekretärin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales, geleitet. Deutschland ist nach den USA und Japan der drittgrößte Beitragszahler für den ILO-Haushalt.
Ist die ILO „ein lahmes Vehikel“, wenn es um die Vertretung der Interessen der Arbeiterinnen und Arbeiter geht, wie das Magazin „Südwind“ 2012 einschätzte? Oder blickt sie „auf eine bemerkenswerte 100-jährige Erfolgsgeschichte zurück“, wie Guy Ryder, Generaldirektor der ILO, auf der Festveranstaltung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales in Berlin sagte?

Regulierung der Arbeit

Gründung der ILO 1919 in Paris (Foto: www.ilo.org)

Zur Zeit der Gründung der ILO lagen große Teile der Welt in Schutt und Asche. „Der Weltfriede kann auf die Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden“ war die Meinung der Gründerinnen und Gründer im Rahmen der Pariser Friedenskonferenz. So wurden erstmals Arbeits- und Sozialrechte im Völkerrecht verankert und Rahmenbedingungen für menschenwürdige Arbeit geschaffen, die die Arbeits- und Lebensbedingungen aller Menschen verbessern sollten. Die Verfassung der ILO wurde als Teil „Arbeit“ in die Friedensverträge aufgenommen.
Sie begann ihre Tätigkeit am 11. April 1919 auf der Friedenskonferenz in Versailles und war eine ständige Einrichtung des Völkerbundes mit dem Ziel der Sicherung des Weltfriedens auf der Grundlage sozialer Gerechtigkeit. Sie gilt als Kind des Ersten Weltkrieges.

Lieber sozialpartnerschaftlich

Die Historikerin Birte Förster schreibt dazu: „Auch bei der Pariser Friedenskonferenz im Jahr 1919 ging wieder einmal ein Gespenst um: das Gespenst einer bolschewistischen Revolution, die sich in ganz Europa ausbreitet. Umstürze in Mitteleuropa, Arbeitskämpfe in fast allen Staaten des Kontinents und der Spartakusaufstand in Berlin waren eines der zentralen Motive für den britischen Premier David Lloyd George, auf die Gründung einer Internationalen Arbeiterorganisation zu drängen.“
Ökonomisch einzuordnen ist ihre Gründung darin, dass sich „die Vertragsparteien schon damals darüber einig waren, dass sich im Zuge ökonomischer Verflechtungen die Regulierung von Arbeits- und Sozialstandards nur auf internationaler Ebene verwirklichen lasse. Andernfalls erwarteten die Vertragsparteien einen internationalen Standortwettbewerb um den niedrigsten Sozialstandard“, so Förster.
So kann es nicht wundern, dass die ILO als sozialpartnerschaftliche Reformorganisation gegründet wurde und das bis heute geblieben ist. Noch einmal zu der Kritik des Magazins „Südwind“ aus dem Juli 2012, die ILO sei „ein lahmes Vehikel“: „Im Verwaltungsrat, dem höchsten Gremium der Organisation, sitzen zur Hälfte VertreterInnen von Regierungen und zu je einem Viertel von Arbeitergeber- und Arbeitnehmerorganisationen. Obendrein hat sie kein Sanktionsrecht bei Fällen von schweren Verletzungen der Arbeitsrechte durch Regierungen.“ In diesem Rahmen arbeitet die ILO. Anders als Gewerkschaften ruft sie folglich nicht zum Kampf zur Durchsetzung von Beschäftigtenrechten auf, sondern versucht, auf dem Verhandlungswege über Reformen Verbesserungen zu erreichen. Die Kritik ist angebracht und doch ist die Gründung der ILO und ihre hundertjährige Arbeit eine Geschichte, die zu würdigen sich lohnt.

Grundsätze

Mit der Gründung der ILO wurden zwei grundlegende Neuerungen eingeführt:
Sozialpolitische Fragen sollten nicht ausschließlich innere Angelegenheiten eines Staates sein und diese Rechte sollten durch internationale quasi-gesetzgeberische Rechtsakte geschützt werden. Neun Grundsätze sind demnach mit besonderer Dringlichkeit zu behandeln, darunter das Recht auf Zusammenschluss, die Bezahlung der ArbeiterInnen mit einem Lohn, der ihnen eine angemessene Lebensführung ermöglicht, 8-Stunden-Tag, Beseitigung der Kinderarbeit, gleicher Lohn ohne Unterschied des Geschlechts und ein (staatlicher) Aufsichtsdienst, der den Arbeitsschutz sicherzustellen hat.
Auf der ersten Internationalen Arbeitskonferenz 1919 wurden Deutschland und Österreich in die ILO aufgenommen. Das erste Übereinkommen enthielt dann den Grundsatz von acht Stunden täglicher bzw. 48 Stunden wöchentlicher Arbeitszeit in gewerblichen Betrieben. Das zweite Übereinkommen forderte die Mitgliedstaaten auf, eine wirksame Arbeitslosenversicherung einzuführen. Weitere Themen waren Gesundheitsschutz sowie Kinder- und Frauenarbeit. Bis 1932 wurden insgesamt 33 Übereinkommen verabschiedet. Das Deutsche Reich ratifizierte 17 davon. 1933 wurde die Legitimation der „Deutschen Arbeitsfront“ als Vertreterin der deutschen Arbeitnehmerschaft bestritten. Daraufhin erklärte Deutschland den Austritt.
Von zentraler Bedeutung wird die Erklärung von Philadelphia 1944 angesehen. Erstmals thematisierte eine Weltorganisation die Gleichheit Aller: „Alle Menschen ungeachtet ihrer Rasse, ihres Glaubens und ihres Geschlechts haben das Recht, materiellen Wohlstand und geistige Freiheit in Würde, in wirtschaftlicher Sicherheit und unter gleichgünstigen Bedingungen zu erstreben.“ Darüber hinaus wurde der Grundsatz verankert, dass Armut, wo immer sie besteht, eine Bedrohung des Wohlstandes aller sei, dass die Freiheit der Meinungsäußerung und Vereinigungsfreiheit wesentliche Voraussetzungen beständigen Fortschrittes und dass Arbeit keine Ware sei.
Die Erklärung von Philadelphia war Basis für die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 1948 sowie für die 1961 vereinbarte Europäische Sozialcharta. Seither umfasst das Aufgabengebiet der Organisation zusätzlich auch Menschenrechte wie Beschäftigung, Lebensbedingungen, Entwicklungen wirtschaftlicher und sozialer Natur sowie Sozialhilfe. 1945, nach Ende des Zweiten Weltkrieges, unterzeichneten 50 Staaten die Charta der Vereinten Nationen. 1946 wurde die ILO die erste Sonderorganisation der neugegründeten Vereinten Nationen. 1951 wurde die BRD, erst 1974 mit der Aufnahme in die UNO auch die DDR in die ILO aufgenommen. 1969, als sich ihre Gründung zum fünfzigsten Mal jährte, erhielt sie den Friedensnobelpreis, 1994 der Hans-Böckler-Preis.

Systemkonflikt

Die starke Erweiterung der Zahl der ILO-Mitgliedstaaten durch die Entkolonialisierung in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg brachte viele Veränderungen mit sich. Sabine Ferenschild, Autorin einer Studie zum Einsatz der ILO für menschenwürdige Arbeit, ist der Auffassung, dass der Systemkonflikt zwischen kapitalistischen und sozialistischen Staaten entscheidend dazu beigetragen habe, dass zahlreiche Arbeitsrechte in Form von ILO-Übereinkommen, also mit einem hohen Verbindlichkeitsgrad, angenommen werden konnten. „Wahrscheinlich wäre ohne diese Systemkonkurrenz die Annahme der beiden Übereinkommen zu Gewerkschaftsfreiheit und Kollektivverhandlungen 1948 und 1949 nicht erfolgt. Sie können als wichtige Instrumente zur Attraktivitätssteigerung des westlich-kapitalistischen Modells interpretiert werden.“

Nicht nur FabrikarbeiterInnen

Obwohl sich die ILO zu Beginn des 20. Jahrhunderts in erster Linie mit der Regelung der Arbeitsbedingungen für Arbeiterinnen und Arbeitern in Fabriken befasste, beziehen sich viele der verabschiedeten Übereinkommen auf alle ArbeitnehmerInnen, unabhängig davon, ob sie im formellen oder informellen Bereich tätig sind, ob es sich um MigrantInnen oder NichtmigrantInnen, Männer oder Frauen handelt. 1999 legte die ILO vier Ziele fest: die Umsetzung der Kernarbeitsnormen, die Schaffung von menschenwürdigen Arbeitsbedingungen mit ausreichendem Einkommen sowie die Stärkung der sozialen Sicherheit und des Dialogs zwischen den Sozialpartnern.
Um zu definieren, was gute Arbeits- und Lebensbedingungen ausmacht, hat die ILO über Jahrzehnte ein Regelwerk erarbeitet. Herzstück sind die Kernarbeitsnormen. Sie definieren grundlegende Rechte, die allen zustehen:

Beseitigung, später Abschaffung der Zwangsarbeit (1930/1957/2014)
Vereinigungsfreiheit und Schutz des Vereinigungsrechtes (1948)
Vereinigungsrecht und Recht zu Kollektivverhandlungen (1949)
Gleichheit des Entgelts (1951)
Keine Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (1958)
Abschaffung und Verbot der Kinderarbeit (1973/1999)

Unregulierter Arbeitsmarkt

Die Verlagerung der Produktion in Niedriglohnländer sowie die Digitalisierung brachten erhebliche Veränderungen in der Arbeitswelt mit sich. Nach Angaben der ILO nehmen Selbstständigkeit und andere Formen der formal nicht-abhängigen – wenn auch wirtschaftlich abhängigen – Arbeit zu. Häufig wird Arbeitsrecht weder formal noch faktisch angewendet, insbesondere im informellen Sektor. Der Anteil der informellen Wirtschaft am globalen Arbeitsmarkt nimmt jedoch zu und damit wird der Anwendungsbereich des Arbeitsrechts proportional verringert. 2011 wurde ein Übereinkommen verabschiedet, das die Arbeitsbedingungen für rund 120 Mio Hausangestellte weltweit regelt. Zum ersten Mal wurde damit eine internationale Vereinbarung für Menschen im informellen Sektor geschaffen.
2012 stellte die Arbeitgeberseite in der ILO das Streikrecht in Frage, die Auseinandersetzung eskalierte. 2015 gaben Arbeitgeber und Arbeitnehmer in der ILO ein gemeinsames „Schlichtungs“-Statement ab. Die Stellvertretende Vorsitzende der Arbeitgebergruppe im Konferenzausschuss allerdings gab zu Protokoll, dass der Sachverständigenausschuss „das Streikrecht weiterhin in den Vordergrund stelle, trotz der eindeutig abweichenden Auffassungen im Konferenzausschuss in dieser Frage“. Diese „Feststellung“ zeige, dass grundlegende Normen und Strukturen der ILO in der aktuellen Phase gefährdet seien, so Ferenschild.
Offensichtlich ist, dass die Umsetzung der ILO-Normen unzureichend erfolgt.
Schon bei der Gründung bezogen sich die Normen vornehmlich auf die westlichen Industriestaaten, so die Historikerin Förster. Für die Arbeiterinnen und Arbeiter in den Kolonien galten die neuen rechtlichen Standards nicht. Dies verdeutliche ein „Dilemma der ILO: Sie sollte zwar die Rechte von Arbeiterinnen und Arbeitern auch in den Kolonien stärken und schützen, zugleich aber den Imperialismus der Siegermächte nicht infrage stellen.“

Zahnlos

Auch ein knappes Jahrhundert später zeigt sich die Zahnlosigkeit der ILO. „Jeden Tag sterben weltweit durchschnittlich 6.400 Menschen durch einen Unfall am Arbeitsplatz oder an einer berufsbedingten Krankheit. Bei der Arbeit kommen mehr Menschen um als durch Krieg und Terror. Es gibt Ausbeutung, Kinderarbeit, Diskriminierung von Frauen und sogar noch Sklaverei“, ist das Fazit von Caspar Dohnen in einer Sendung des „Deutschlandfunk“ über die Arbeit der ILO. Bezüglich der Berufsverbote in der BRD zeigt sich ebenfalls ein unrühmliches Bild. So kam die Untersuchungskommission der ILO über die Berufsverbotspraxis in der Bundesrepublik zu dem Ergebnis, dass die Maßnahmen, die in der Bundesrepublik zum Schutz des öffentlichen Dienstes vor „Verfassungsfeinden“ ergriffen wurden, nicht mit der ILO-Konvention übereinstimmten. Die ILO „empfahl“ den bundesrepublikanischen Behörden, die gerügte Praxis entsprechend den Schlussfolgerungen des Berichtes zu überprüfen und mit den Anforderungen der ILO-Konvention in Übereinstimmung zu bringen. Trotz der Verurteilung durch die ILO, gibt es sogar heute noch vereinzelt administrative Maßnahmen gegen Betroffene wegen ihrer politischen Auffassung. Nach langwierigen Verhandlungen wurden diese zwar gewonnen. Doch noch verlangen hunderte Betroffene ihre Rehabilitation.
Die ILO-Kernarbeitsnormen bieten an sich ein Grundgerüst für menschenwürdige Arbeitsbedingungen. Nur lassen sich ILO-Mitgliedstaaten mit der Ratifizierung der Abkommen viel Zeit. Deutschland z. B. hatte das Übereinkommen zur Beseitigung der Zwangsarbeit von 1930 erst 1956 völkerrechtlich bindend verabschiedet. Bis heute haben die USA sechs der acht Kernnormen nicht ratifiziert. Darunter sind auch Konventionen, die elementare ArbeitnehmerInnenrechte garantieren, wie die Bildung von Gewerkschaften. Auch aus diesem Grund gab es Widerstand aus den Gewerkschaften gegen Handelsverträge wie TTIP.

Alte Ziele neu aufgelegt

Die ILO will mit einer „Jahrhundertinitiative für die Zukunft der Arbeit“ die bestehenden Missstände bei der Ausbeutung billiger Arbeitskräfte anpacken. Konkret geht es um die acht Kernnormen der ILO. Etwa ein Drittel der ILO-Mitgliedsländer hat die acht Normen bisher noch nicht ratifiziert – darunter Kanada und eben die USA. Auch eine universelle Anerkennung internationaler Arbeitsstandards durch internationale Finanzinstitutionen lässt weiter auf sich warten.
Derzeit findet in Genf die 108. Internationale Arbeitskonferenz statt. Über 5 .000 Delegierte arbeiteten an Entwürfen für ein Übereinkommen und eine Empfehlung über Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt. Beide Instrumente sollen bis zum Ende der Tagung am 21. Juni angenommen werden, ebenso die Jahrhundertinitiative.
Die ILO hat internationale Menschenrechtsnormen für die Arbeitswelt im Interesse der Mehrheit der Menschen geschaffen. Zu ihrer Umsetzung braucht es jedoch organisierte Kämpfe in jedem Land.