Wer hat Angst vor Demokratie?

Budgetrelevante Beschlüsse und das freie Spiel der Kräfte

Von Romana Brait & Pia Kranawetter (Referentinnen für öffentliche Haushalte in der AK Wien)

Nachdem das Parlament der Regierung Ende Mai das Misstrauen ausgesprochen hatte, wurden – noch bevor das Parlament überhaupt etwas beschlossen hatte – schnell Stimmen laut, die etwaige budgetrelevante Beschlüsse zu „Wahlzuckerln“ degradierten. Ein Zusammenschluss aus Industriellen, Privatstiftern und Vermögenden initiierte sogar einen öffentlichen Brief, der auch von den beiden Chefs der Wirtschaftsforschungsinstitute WIFO und IHS unterschrieben wurde, um seine Sorgen um die Staatsfinanzen – mit Verweis auf die Parlamentssitzungen vor den Wahlen 2008 und 2017 – kundzutun. Doch während das bis heute nachwirkende, milliardenschwere Bankenpaket keiner Erwähnung wert ist, werden Mehrausgaben vor Wahlen wie die Verbesserungen bei Pflege und Pensionen kritisiert.

Inhaltliche Kriterien für Beurteilung von budgetären Beschlüssen heranziehen

Budgetpolitische Maßnahmen sind kein Selbstzweck. Sie sollten darauf abzielen, die Lebensbedingungen für alle Menschen zu verbessern. Budgetpolitik kann Verteilungsschieflagen korrigieren, die Konjunktur beeinflussen, Beschäftigung fördern oder den Klimaschutz vorantreiben. Die Beurteilung, ob eine Maßnahme sinnvoll ist oder nicht, sollte daher nach inhaltlichen Kriterien unter Berücksichtigung der ökonomischen Stabilität getroffen werden. Das gilt für budgetpolitische Beschlüsse vor Wahlen genauso wie während der Gesetzgebungsperiode. Eine reine Kostensicht greift viel zu kurz.

Budgetrelevante Beschlüsse vor Wahlen werden gerne zum „Wahlzuckerl“ degradiert. Nicht inhaltliche Kriterien werden für deren Beurteilung herangezogen, sondern argumentiert, dass der nächsten Regierung nicht der budgetäre Spielraum genommen werden dürfe. Das freie Spiel der Kräfte, also Beschlüsse unter wechselnden Mehrheiten im Parlament, wird als gefährlich für künftige Regierungen dargestellt. Mit einer pauschalen Verunglimpfung budgetrelevanter Beschlüsse schummelt man sich über eine inhaltliche Auseinandersetzung hinweg. Genau diese ist aber relevant. Warum sollte es besser sein, wenn während der Legislaturperiode im Parlament anhand einer Regierungsvorlage Steuersenkungen mit fragwürdigem Nutzen vergeben werden? Würde diese Maßnahme den Handlungsspielraum künftiger Regierungen in budgetärer Hinsicht nicht auch einschränken? Natürlich würde sie das. Wenn eine budgetwirksame Maßnahme nicht sinnvoll ist, dann gilt das mitten in der Legislaturperiode genauso wie vor den Wahlen. Daher ist es notwendig, die budgetwirksamen Beschlüsse der beiden Nationalratssitzungen nach dem Ende der Regierung Gusenbauer/Molterer 2008 und nach dem Ende der Regierung Kern/Mitterlehner 2017 anhand inhaltlicher Kriterien zu beurteilen und darzustellen, wer in welchem Ausmaß profitierte.

Budgetrelevante Beschlüsse vor den Wahlen 2017

1. Pensionsanpassung: Die jährliche Erhöhung der Pensionen wurde in dieser Sitzung beschlossen, und zwar gestaffelt nach der Höhe der Pension. So wurden niedrige Pensionen (bis 1.500 Euro) mit 2,2 Prozent und Pensionen zwischen 1.500 bis 2.000 Euro um 33 Euro monatlich über der Inflationsrate erhöht. Pensionen über 2.000 bis 3.355 Euro wurden um 1,6 Prozent erhöht und bei Pensionen darüber wurde die Erhöhung linear auf 0 Prozent ab einer Pension von 4.980 Euro abgesenkt. Profitiert haben von dieser Maßnahme alle Personen, die einen Pensionsanspruch (inkl. Ausgleichszulage) haben, wobei jene mit einer niedrigeren Pension überproportional profitiert haben. Aus verteilungspolitischer Sicht ist das zu begrüßen, da diese Maßnahme dem unteren Einkommensdrittel zugutekam. Zudem lagen die Preissteigerungen für Nahrungsmittel und Wohnen, die niedrige EinkommensbezieherInnen besonders stark treffen, über der durchschnittlichen Inflationsrate..
2. Anhebung Renten bei geminderter Erwerbsfähigkeit: Außerdem wurden die Renten für Heimopfer, Verbrechensopfer und andere Gruppen mit geminderter Erwerbsfähigkeit um 2,2 Prozent erhöht.
3. Erstattung Internatskosten Lehrlinge: Die Internatskosten für Lehrlinge werden seither zur Gänze vom Insolvenz-Entgelt-Fonds aus Arbeitgeberbeiträgen übernommen. Davor war der Ausbildungsgeber gesetzlich verpflichtet, nur die Differenz zwischen Lehrlingsentschädigung und Internatskosten zu übernehmen. Außerdem wurde mit dieser Regelung eine Vereinheitlichung geschaffen, denn davor war in einigen Kollektivverträgen vorgesehen, dass der Arbeitgeber die gesamten Kosten übernehmen müsse, in anderen fehlte eine entsprechende Regelung.
4. Behindertengleichstellung: Mit dieser Änderung wurden die Mittel von 45 Millionen auf 90 Millionen Euro zur beruflichen Inklusion von Menschen mit Behinderung verdoppelt. Zudem wurde der Rechtsschutz bei Diskriminierung ausgebaut.
5. Notstandshilfe Abschaffung Anrechnung PartnerInneneinkommen: 20 Jahre nach dem ersten Frauenvolksbegehren aus dem Jahr 1997 wurde die bereits damals erhobene Forderung umgesetzt. Denn vor allem Frauen waren wegen der Anrechnung des Partnereinkommens vom Bezug der Notstandshilfe ausgeschlossen. Für von Arbeitslosigkeit Betroffene schafft diese Regelung mehr Unabhängigkeit von ihren PartnerInnen und sichert ein eigenständiges Einkommen.
6. Ausbau der Kinderbetreuung: Mit einem Zweckzuschuss von 52 Millionen Euro des Bundes an die Länder wurde der quantitative und qualitative Ausbau der Kinderbetreuung verbessert. Damit wurde ein wichtiger Schritt für mehr Vereinbarkeit zwischen Familien und Beruf gesetzt.
7. Abschaffung Mietvertragsgebühr: Mit dieser Maßnahme wurden MieterInnen von der Gebühr auf Verträge, die 1 Prozent des 36-fachen monatlichen Bruttomietzinses bei unbefristeten Verträgen entsprach, befreit. MieterInnen sind in Österreich mit stark steigenden Preisen konfrontiert und dieser Gebühr stand keine angemessene Leistung gegenüber.

Budgetrelevante Beschlüsse vor den Wahlen 2008

In der Nationalratssitzung vom 12. September 2008 wurde Maßnahmen im Ausmaß von rund 1,6 Milliarden Euro beschlossen. Davon wurden 1,3 Milliarden Euro im Jahr 2009 budgetwirksam. Dies entsprach rund 0,4 Prozent des BIP. Die Verlängerung der sogenannten „Hacklerregelung“ schlug sich erst ab 2011 mit rund 300 Millionen Euro zu Buche.

Etwa ein Monat später, am 20. Oktober 2008, trat der Nationalrat nach erfolgten Neuwahlen in „alter“ Besetzung zusammen – und beschloss das Bankenpaket. Damit standen bis zu 100 Milliarden Euro an Beihilfen und Haftungen für das österreichische Finanzsystem in der Krise zur Verfügung. Laut Eurostat belastet das Bankenpaket die Staatsschulden 10 Jahre später noch immer mit rund 20,6 Milliarden Euro. Die Ausgaben für das Bankenpaket erhöhten das Maastricht-Defizit im Jahr 2009 um 2,7 Milliarden Euro und machten damit mehr als das Doppelte der Sitzung vor den Wahlen aus. Von 2009 bis 2018 erhöhte das Bankenpaket das Maastricht-Defizit im Durchschnitt um jährlich rund 1,4 Milliarden Euro oder 0,4 Prozent des BIP.

1. Erhöhung Pflegegeld: Das Pflegegeld wurde je nach Pflegestufe um 4 bis 6 Prozent erhöht. Das Pflegegeld für die Stufen 1 und 2 um 4 Prozent, für die Stufen 3 bis 5 um 5 Prozent, und jenes der Stufen 6 und 7 um 6 Prozent. Außerdem wurde die Pflegegeldeinstufung für behinderte Kinder und Jugendliche sowie Demenzkranke verbessert. Die Kosten beliefen sich auf rund 120 Millionen Euro pro Jahr.
2. Heizkostenzuschuss für Kleinstpensionen: Für Menschen, deren Pension im Jahr 2008 so niedrig war, dass sie auf die Ausgleichszulage angewiesen waren, wurde ein Heizkostenzuschuss bis April 2019 ausbezahlt.
3. Pensionserhöhung: Die bereits vorgesehene Pensionserhöhung von 3,2 Prozent wurde auf 3,4 Prozent erhöht und um 3 Monate auf den 1. November 2008 vorgezogen. Außerdem wurden die Renten für Opfer von Gewalthandlungen oder Angestellte des Bundesheeres, die im Zuge ihrer Ausbildung oder Berufsausübung einen Unfall erlitten, angehoben. Die Kosten für die genannten Maßnahmen wurden auf rund 90 Millionen Euro geschätzt. Hinzu kam eine Einmalzahlung im Ausmaß von 183 Millionen Euro für PensionistInnen, deren Einkommen unter 2.800 Euro lag.
4. Verlängerung Hacklerregelung: Die Langzeitversicherungsregelung (umgangssprachlich „Hacklerregelung“) sah vor, dass Menschen mit über 40 bzw. 45 Beitragsjahren ohne Abschläge mit 55 bzw. 60 Jahren vorzeitig in Pension gehen können. Diese wäre 2011 ausgelaufen und wurde bis 2013 verlängert.
5. Halbierung Mehrwertsteuer auf Medikamente: Der Mehrwertsteuersatz auf Medikamente wurde von 20 Prozent auf 10 Prozent halbiert. Dafür wurden im parlamentarischen Antrag Kosten von 300 Millionen Euroanberaumt, das WIFO kommt in seiner Schätzung jedoch nur auf Kosten in Höhe von 270 Millionen
6. Abschaffung Studiengebühren: Die Studiengebühren an den Universitäten wurden für österreichische Studierende und Studierende aus EU-Staaten, die die Regelstudienzeit um nicht mehr als zwei Toleranzsemester überschreiten, abgeschafft. Wer Kinderbetreuungspflichten nachweisen konnte oder zumindest einer geringfügigen Beschäftigung nachging, war ebenfalls befreit.
7. Steuerbegünstigung Überstunden, Nächtigungen: Zum einen wurden Nächtigungsgelder steuerfrei gestellt und die Steuerbefreiung für Fahrten zu Baustellen und für Montagetätigkeiten dauerhaft übernommen. Zum anderen wurden die steuerfreien Überstunden von 5 auf 10 pro Monat erhöht. Die Beschränkung des Betrags auf maximal 86 Euro pro Monat blieb bestehen. Das WIFO schätzte die Kosten für diese Maßnahmen auf rund 138 Millionen Euro, das Finanzministerium weist im Förderbericht, in dem Steuerbegünstigungen als indirekte Förderungen dokumentiert werden, für das Jahr 2009 jedoch keine Mindereinnahmen aus.

Budgetbeschlüsse vor Wahlen brachten Ausbau des Sozialstaats

Die budgetwirksamen Beschlüsse vor den Wahlen 2008 und 2017 brachten insgesamt einen Ausbau des Sozialstaats. Der Ausbau der Pflege, die von PartnerInnen unabhängige Notstandshilfe, die Verlängerung der Langzeitversichertenregelung, die Halbierung der Mehrwertsteuer auf Medikamente, die Übernahme der Internatskosten von Lehrlingen, die Abschaffung der Studiengebühren, die Verdoppelung der Mittel für die Inklusion von Menschen mit Behinderungen, die Anhebung der Renten für Verbrechensopfer brachten für die Betroffenen entscheidende Verbesserungen. Andere Maßnahmen wurden teilweise noch von der Regierung eingebracht und in der letzten Sitzung vor den Wahlen beschlossen – wie der Ausbau der Kinderbetreuung oder die Pensionsanpassung. Pensionsanpassungsgesetze sind nur dann notwendig, wenn der Gesetzgeber nicht alle Pensionen um die Inflationsrate erhöhen möchte. In den vergangenen zehn Jahren – also nicht nur vor Wahlen – hat es mit Ausnahme der Jahre 2015 bis 2017 eine vom Parlament beschlossene Regelung gegeben. Dies ermöglichte, dass PensionistInnen mit niedrigem Einkommen stärker berücksichtigt werden konnten. Insgesamt zeigt sich ein Fokus der Maßnahmen auf Geldleistungen, dabei wäre ein Ausbau der Sachleistungen oftmals sinnvoller gewesen: Anstatt die 13. Familienbeihilfe auszubezahlen, hätte man z. B. die Kindergartenplätze für unter 3-Jährige ausbauen oder die Öffnungszeiten erweitern können, damit diese mit einer Vollzeitberufstätigkeit vereinbar sind. Auch im Pflegebereich fehlen bis heute der dringend notwendige Ausbau der mobilen Pflege und angemessene Löhne für die Pflegekräfte.

Einige Vorziehungen, wie etwa die Pensionserhöhung oder die Pflegegelderhöhung, sind durchaus den bevorstehenden Wahlen geschuldet.

Unternehmen und Besserverdienende profitierten vom freien Spiel der Kräfte kaum

Die öffentlich diskutierten budgetwirksamen Beschlüsse haben noch eine weitere Gemeinsamkeit: Sie brachten Besserverdienenden und der Unternehmensseite vergleichsweise wenig. Direkt vor Wahlen gelingt es den Vermögenden nicht, ihre Interessen durchzusetzen. Die Parlamentsfraktionen befürchten offensichtlich, dass mehr öffentliche Mittel für Vermögende von breiten Teilen der Bevölkerung bei den Wahlen abgestraft würden. Deswegen ist es auch wenig überraschend, dass die Industrie direkt vor Wahlen darauf drängt, keine budgetrelevanten Beschlüsse zu setzen. Die im Wahlkampf getätigten Großspenden dürften es erleichtern, die eigenen Interessen nach den Wahlen durchzusetzen. So war eine der ersten steuerlichen Maßnahmen der Regierung Kurz eine Senkung der Mehrwertsteuer im Tourismus (120 Millionen Euro). Diese wurde trotz Nächtigungsrekorden umgesetzt und dürfte sich in beträchtlichen Gewinnen der Hoteliers niedergeschlagen haben.

Im Gegensatz zu den im September 2008 beschlossenen Maßnahmen vor den Wahlen wurde das im Oktober desselben Jahres unmittelbar nach den Wahlen – in der alten Zusammensetzung des Nationalrats – beschlossene, doppelt so teure Bankenpaket bis heute nicht in Frage gestellt. Während das Bankenpaket die von den Finanzmärkten ausgegangene Krise am Interbankenmarkt abfederte, stützten die September-Maßnahmen die Konjunktur und halfen, die durch den Wirtschaftsabschwung verursachten negativen Folgen wie die steigende Arbeitslosigkeit zu mindern.

Budgetbeschlüsse vor Wahlen 2008 und 2017 gefährdeten das Budget nicht

 Die budgetrelevanten Beschlüsse vor den Wahlen 2008 und 2017 gefährdeten den Budgetpfad nicht. Im Jahr 2017 machten die zusätzlichen Ausgaben lediglich 0,1 Prozent des BIP (390 Millionen Euro) aus. In der Rechnung ist nicht einmal berücksichtigt, dass diesen Ausgaben zusätzliche öffentliche Einnahmen gegenüberstehen – etwa in Form einer höheren Lohnsteuer oder Mehrwertsteuer durch eine Steigerung der Konsumausgaben – und die Nettokosten damit niedriger sind. Im Jahr 2008 waren es rund 0,4 Prozent des BIP. Das Maßnahmenpaket 2008 wirkte in Folge der Finanzkrise konjunkturstützend, da es die Nachfrage stützte. Dies war zwar bei Beschlussfassung noch nicht absehbar, sollte aber bei der Ex-post-Beurteilung berücksichtigt werden. Darüber hinaus wäre es sicher ökonomisch sinnvoller gewesen, manche Maßnahme in eine Gesamtstrategie einzubetten und Gegenfinanzierungsmaßnahmen zu setzen. Doch diese Kritik gilt nicht nur für budgetrelevante Beschlüsse vor den Wahlen. Auch während Legislaturperioden werden immer wieder budgetäre Maßnahmen beschlossen, ohne entsprechende Gegenfinanzierungsmaßnahmen zu setzen. So beschloss die Regierung Kurz in ihrem ersten und einzigen Jahressteuergesetz den Familienbonus mit einem jährlichen Volumen von 1,5 Milliarden Euro ohne Gegenfinanzierung. Darüber hinaus stellte sie im Mai 2019 eine Steuerreform weitgehend ohne Gegenfinanzierung vor, deren letzte Etappe eine Senkung der Körperschaftssteuer im Jahr 2023 (!) – also erst nach regulären Neuwahlen im Jahr 2022 – vorsah.

Selbstbeschneidung des Parlaments wäre ökonomisch gefährlich

In der diesjährigen Juni-Sitzung der Nationalrats wurde ein Antrag eingebracht, der budgetäre Beschlüsse des Nationalrats nach Anordnung von Neuwahlen künftig verunmöglichen soll (einzige Ausnahme „Gefahr in Verzug“). Damit würde nicht nur die Handlungsfähigkeit des Gesetzgebers massiv eingeschränkt, sondern dies kann auch die ökonomische Stabilität gefährden. Wenn sich die Konjunktur eintrübt und die Arbeitslosigkeit in Folge ansteigt, ist das für das Budget ein Problem. Denn ein Konjunktureinbruch führt zu zusätzlichen Ausgaben für die Arbeitslosen und zu geringeren Steuereinnahmen durch weniger Beschäftigung und Konsum. Es wäre in einer solchen Situation Aufgabe einer verantwortungsvollen Politik, dem Anstieg der Arbeitslosigkeit umgehend entgegenzuwirken, indem öffentliche Investitionen (insbesondere in den Klimaschutz) getätigt werden, Beschäftigungs- und Qualifizierungsinitiativen gesetzt und die sozialen Dienste (z. B. Pflege) ausgebaut werden. Die Prognosen für 2019 wurden heuer bereits nach unten revidiert, die Konjunktur schwächt sich ab. Die Arbeitslosigkeit ist auch 10 Jahre nach der Krise auf sehr hohem Niveau und dürfte bald wieder ansteigen. Deswegen wäre es aus ökonomischer Perspektive sinnvoll, ein Konjunkturpaket noch vor dem Sommer zu beschließen, und zwar unabhängig davon, ob im Herbst Wahlen sind oder nicht.

Dieser Beitrag wurde am 25.06.2019 auf dem Blog Arbeit & Wirtschaft unter der Creative-Commons-Lizenz CC BY-SA 4.0 veröffentlicht. Diese Lizenz ermöglicht den NutzerInnen eine freie Bearbeitung, Weiterverwendung, Vervielfältigung und Verbreitung der textlichen Inhalte unter Namensnennung der Urheberin/des Urhebers sowie unter gleichen Bedingungen.

Titelbild: 80. Sitzung des Nationalrates. Erklärungen der Bundeskanzlerin und des Vizekanzlers anlässlich des Amtsantrittes der neuen Bundesregierung (Aufnahmedatum: 12.06.2019; © Parlamentsdirektion / Thomas Jantzen)

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