UZ „Anschober-Verordnung vom VfGH für gesetzwidrig erklärt“; „Einreiseverordnung selbst laut Minister ‚schlechte Arbeit‘“; „Novelle zur Einreiseverordnung sorgt für Chaos an der Grenze“; „Missachtung des Bundesstaatsprinzip in neuen Covid19-Gesetz“. Die schlampige Gesetzgebung steht seit Beginn der Coronakrise in der Kritik. Was läuft in der Legistik falsch?
Von Tamara Ehs
Legistik bezeichnet die formale Gestaltung von Rechtsvorschriften, ihre Verfassungsmäßigkeit, Passung in die Rechtsordnung und damit praktische Anwendbarkeit – für die Behörden, aber auch für die Bürger*innen. Bei Gesetzesbeschlüssen muss Verfassungswidrigkeit vermieden werden und Minister*innen dürfen Verordnungen nur aufgrund der Gesetze und nur in ihrem sachlichen Zuständigkeitsbereich erlassen. Hier kam es in den vergangenen Monaten vor allem im Gesundheitsministerium, dem in der Bewältigung der Coronakrise die Hauptlast der legistischen Arbeit zukommt, immer wieder zu groben Fehlern. Das verwundert und irritiert, zumal in den Ministerien die hauptsächliche Rechtsexpertise angesiedelt ist. Denn Gesetze werden zwar im Parlament beschlossen, aber mehrheitlich in den Ministerien ausgearbeitet und vorbereitet. Jedes Ministerium hat eine eigene Abteilung für Legistik; außerdem steht der im Bundeskanzleramt angesiedelte Verfassungsdienst zur Verfügung.
Warum also läuft die Legistik derart unrund? Konrad Lachmayer von der Sigmund Freund-Universität Wien spricht von „strukturellen Problemen“, die sich bereits in den ersten Wochen wie ein roter Faden durch die Handhabung der Coronakrise zogen und macht grobe juristische Schnitzer aus. Schon im März hatten auch Alfred J. Noll und Manfred Matzka in ihrem jeweiligen Standard-Gastkommentar die Aufmerksamkeit auf Verfassungswidrigkeit, Missachtung des Rechtstaats und „Husch-Pfusch-Gesetze“ gelenkt. Legistische Fehler sind jedoch nicht nur der Eile der Krise geschuldet, sondern werden schon seit Längerem vom Verfassungsgerichtshof kritisiert. Die ministerielle Übung in guter Legistik ist aufgrund von Personalmangel und im Spannungsfeld des politischen Drucks zur schnellen und parteilichen Symbolpolitik verloren gegangen. Der Verfassungsgerichtshof hob so manches Gesetz wegen Schlamperei auf. Schon im Jahresbericht 2004 monierte der VfGH, man habe sich wiederholt mit gesetzlichen Regelungen befassen müssen, deren Systematik nur mit Mühe zu durchschauen und deren Sinnermittlung nicht zuletzt deshalb schwierig sei, „weil in den anzuwendenden Rechtstexten die Regeln der Grammatik und sonstige Prinzipien der deutschen Sprache gröblich missachtet werden. Der Verfassungsgerichtshof regt daher erneut dringend an, der legistischen Ausarbeitung insgesamt erhöhtes Augenmerk zuzuwenden“.
Das Problem ist also nicht akut, sondern chronisch. In Normalzeiten können in einer breiten Gesetzesbegutachtung oftmals noch viele Fehler korrigiert werden. Wenn es aber besonders schnell gehen muss, fällt diese Instanz weg und das jeweilige Ministerium ist weitgehend auf sich allein gestellt. Dort jedoch wurden in den vergangenen Jahren immer weniger Stellen von Legistiker*innen nachbesetzt, stattdessen aber die PR- und Social-Media-Abteilungen sowie generell die Ministerkabinette personell aufgestockt; allein das Repräsentationsbudget des Bundeskanzlers ist im neuen Budget vom Mai 2020 gegenüber dem Jahr 2019 auf mehr als das Vierfache erhöht. Die Ausarbeitung der Krisengesetze liegt zudem vorrangig in der Hand des Gesundheitsministeriums, das kaum Erfahrung im Umgang mit Grund- und Freiheitsrechten hat und in der parteipolitischen Konkurrenzsituation um die Beliebtheitswerte zwischen Türkis und Grün nur wenig Hilfe erhält. Die teils süffisanten Aussagen der für Verfassungsfragen zuständigen Kanzleramtsministerin Karoline Edtstadler (ÖVP) gegenüber dem von Rudolf Anschober (Die Grünen) geführten Gesundheitsministerium machten dies schon im Frühjahr mehr als deutlich.
Gut, dass Anschober nun die ministerielle Personalpolitik überdenkt und Expert*innen einstellen will. Allerdings gibt es trotz der hohen Ansprüche an die Rechtsetzung in Österreich keine strukturierte Ausbildung für Legistiker*innen. Die benötigten Expert*innen stehen also nicht einfach am Arbeitsmarkt bereit. Abgesehen von einigen Seminaren an der Verwaltungsakademie kann man die Fertigkeit nur durch Praxis erlernen. Doch das benötigt Zeit. Mit Blick auf die Zukunft einer krisentauglichen Rechtsetzung käme die Gründung einer Gesetzgebungsakademie etwa nach niederländischem Vorbild (Academie voor Wetgeving en Overheidsjuristen) in Frage. Absolvent*innen der Rechtswissenschaften könnten sich im Rahmen eines Aufbaustudiums im Bereich Legistik weiterbilden, juristische Spitzfindigkeit üben und so die Qualität der Gesetzgebung und letztlich die Rechtstaatlichkeit verbessern. Weiterhin ist es notwendig, den Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt in Anspruch zu nehmen und vermehrt auf Begutachtungsverfahren zu setzen, sodass durch das Wissen der Vielen allfällige Fehler frühzeitig erkannt werden können. Die Qualität der Legistik steht nämlich in einem direkten Zusammenhang mit der Qualität des Rechtstaates.
Tamara Ehs ist Wissensarbeiterin für Demokratie und politische Bildung, derzeit in Forschungskooperation mit der Österreichischen Akademie der Wissenschaften. Außerdem berät sie Städte und Gemeinden in Fragen partizipativer Demokratie. Sie ist Trägerin des Wissenschaftspreises des österreichischen Parlaments. Soeben ist ihr neuestes Buch „Krisendemokratie“ (Wien: Mandelbaum Verlag 2020) erschienen, das aus der Coronakrise sieben Lektionen für die österreichische Demokratie zieht.
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Titelbild: pikist.com (lizenzfrei)
Die Kunst der Gesetzgebung wurde traditionell von Generation zu Generation in den Ministerien bzw. im Verfassungsdienst weitergegeben. Dieses System hat gut funktioniert. Es kam von zwei Seiten unter Druck: einerseits durch den politisch Immer heftiger erzeugten Zeitdruck (extremer Ausdruck davon sind die jährlichen budgetsammelgesetze). Andererseits hat die Regierung Schüssel Am Beginn dieses Jahrhunderts durch die mehr oder minder erzwungene Entfernung der gesamten älteren Beamtengeneration 55+ das generative System zerstört. Gleichzeitig wurde die verwaltungsakademie des Bundes als bewährte Institution abgeschafft; die Ausbildung der Bundesbediensteten tümpelt seither konzeptlos vor sich hin. Darunter leidet die gesamte Vollziehung. Die legistik ist nur eines der Probleme.